刘隐：贪官为何高票当选？

如城市规划法、土地利用法、土地征收法、社会保障法等，在理论方面缺乏统一整合的方向性领域。

因为这种内部行政法似乎使行政机关摆脱了外部政治控制和法律控制，而正是这两种控制使行政机关成为‘合法的（lawful）主体[54]。（一）行政执法责任制的建立自1997年党的十五大报告明确提出政府机关必须依法行政以来，行政执法责任制就成为我国实行依法行政的重要举措，逐步在全国范围内推行。

参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，中央广播电视大学出版社2010年版，第45页。一是采用违法责任原则的有14个，占总数的54%。此后，就不予追究执法责任作出明文规定的地方立法并不少见，但所列情形不尽相同——有多达六项的，也有仅就其中一两项作出规定的。行政机关只有协调其系统内部的关系，确定系统内部的程序，才能保证有效地对外部实施管理和服务，为外部社会提供秩序和福祉[56]。由于义务构成行为规范的主要内容，所以行为人违反先存义务的行为，将被认定为具有违法性要素。

对于行政主体和行政执法人员而言，行政执法责任在指向上具有同一性，之所以要求承担的否定性后果，是因为没有作好应做的事，没有适当履行政府机关法定的行政执法职责、分解执法岗位责任[22]。当然，这种推定并非总是成立。这样的话，外部的条件和制度激励就变得重要了，有些激励是偶然的和不可控的，但制度产生正向还是反向激励，则在很大程度上取决于立宪者的深思熟虑和自由选择，而不是歇斯底里地求助于利维坦国家、道德教化或人性的改造。

[16]也是基于这一认识，麦迪逊赞同政府内部制衡的理由与众不同：这一机制之所以会有效，并不全然出于人对权力的欲望可以相抵，而是也包含着崇高的责任，例如行政长官与法院之所以否决立法机关的压迫性立法，可能是认为如果不这么做就会亵渎他们的事业。很难要求一个家庭主妇有一位州长那样的决策视野。[75]同上注，第391页（第78篇）。个人对公共选择的短视和激情，并非是道德和智慧的缺陷，而与外部激励有关。

众议院由人民直接选举产生的代表组成，参议院则由各州议会委任的代表组成，所以在体现民意方面，众议院比参议院更为直接。性恶论在很大程度上是时代的昏暗和颓废情绪催生的，例如马基雅维利身处的15世纪意大利，那是一个内忧外患交并的时代。

麦迪逊眼中的人性不但是经验的，也是一般性的。由于不同的规则会产生不同的激励，自由选择变成了一件极为严肃的事情，需要反复权衡各种规则的比较优势。 摘要: 麦迪逊认为，人性中的美德与瑕垢、理性与激情是人的同一品性的不同表现，而不是两种矛盾品性的共存。尽管如此，麦迪逊还是采取了宽容和现实的态度，他不是从自然而是从社会原因来解释人性的表现的。

[65]麦迪逊出身于圣公会信徒家庭，但他通常被认为是一个自然神论者，他就读的新泽西学院（后来的普林斯顿大学），是共和主义的堡垒和长老会反对派的避难所。[71]见前注[1]，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书，第5页（第1篇）。[35]他同样相信，对激情因势利导可以使之成为建设性力量，制宪会议就是在由于对旧政府的普遍仇恨和愤怒而产生的对新的相反政体的普遍热情的支配下召开的。他的思想不是出自精心构思的鸿篇巨制，而是应时而作的政论、演讲、政府文件以及书信——这与霍布斯和洛克显然是不同的。

18世纪的美洲处于一个全新的时代：有长官但没有暴君，有宗教但没有教皇，有绅士但没有领主，有贫富差别但没有阶级压迫……所有那些曾经困扰着人类的因素，都不再是麦迪逊和他的同伴们的主要担心。与当年脱离大英帝国独立一样，美国立宪的目的是完成一场政治革命——谋求十三个州更紧密的政治联合以克服邦联的软弱，而不是实施大规模的社会革命。

他后来起草的宪法《权利法案》，也明确禁止政府建立国教，但是在《文集》中，他的论辩从未涉及神的意志、二元论（心灵与肉体）、永恒的道德等主题，而更像是在描绘一个商业社会中浸染了物质主义的人的形象。如果美德与瑕垢、激情与理性不是两种矛盾的品性，那么追求私利与服务公益也不是矛盾的。

他的思想又是超越时代的。[92]见前注[64]，奥斯特罗姆书，序言第4页。[59]转引自[美]戈登·伍德：《美国革命的激进主义》，傅国英译，北京大学出版社1997年版，第6页。[17]但是，与不接受彻底的性恶论一样，麦迪逊也不因为人性有美德的一面而信任梭伦、吕库古那样的开明政治家，并不是说统治者无需拥有智慧，而是认为这不是可靠的方式，他们不会经常执掌大权，如柏拉图所希望的那种贤人国王是盼不到的[18]。适当的激励可以使美德多于瑕垢，理性多于激情，自利服务于公益。罗伯特·达尔（Robert Dahl）也评论道：（麦迪逊的）理论本质上是霍布斯式的，认为人是他们自己欲望的工具，一有机会就设法满足欲望。

宪法中的那些关键制度——两院制、总统否决权、司法审查权等，都体现了这样的意图。[36]因此，激情的效果是双向的，既可能有害，也可能有利，而且可以相互抵消，有益的激情可以遏制有害的激情，一种有害的激情可以遏制另一种激情，这在一个代议制政体中几乎是不可缺少的。

人们也注意到，在担任公职的时期，他从未在公开场合流露过自己的宗教信仰。……如果众人的激情被宗教点燃，将与其他激情一样变得趋于激烈。

在他的思想中，代议制的地位被刻意强调，这为各州联合而成一个扩大的共和国（extended republic，或大共和国）提供了条件，而且这样的共和国有利于克服小共和国里由于人民直接参政而司空见惯的激情、自利和党争弊害，因为选出的代表隔离了选民的自利冲动。野心必须用野心来对抗。

在一封于1787年10月写给杰弗逊的信中，麦迪逊表达了同样的看法：宗教对于个人限制不起作用这一点，是尽人皆知的。立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。[54]见前注[1]，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书，第48页（第10篇）。同样，那些具有世袭的或自封的权力的政府，对于遏制党争这一共和病也可能是有效的，但这种政府的危害从长远来看更大，它充其量不过是一个不可靠的预防办法，因为一种不受社会约束的权力可以赞助少数人的合理利益，同样也可以赞助多数人的不合理见解，也可能被用来反对两者。

[51]同上注，第193页（第39篇）。[85]同上注，第325页（第63篇）。

戈登·伍德说，麦迪逊和他的同伴展示了一种在西方思想史上足以占据一个突出地位的政治理论[96]，他们把传统的共和思想与正在出现的多元主义综合在了一起。[86]诉诸内部制衡机制还有另一个目的。

See Garrett Ward Sheldon, The Political Philosophy of James Madison, John Hopkins University Press,2001, p. xi.[91][法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第181页。（二）组织间的制约与平衡麦迪逊认为，要维持各组织之间的不同，不能仅仅寄望于书面的宪法安排，否则总是会有强势的组织逐渐侵蚀、篡夺其他组织的权力。

[89]见前注[11]，施特劳斯、克罗波西书，第799页。[99]Bernard Grofman Donald Wittman eds., The Federalist Papers and the New Institutionalism, Agathon Press,1989, preface, p. xv. 姜峰，法学博士，华东师范大学法学院教授。自利的个人如何能够追求公益呢？个人在担任公职时的决策（公共选择）比在为私人事务做决策（个人选择）时更道德吗？对这些问题的回答，使麦迪逊堪称现代公共选择理论的先驱。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

它的规范性启示，是如何构造适当的激励以使个人利益与公共利益相融合。[79]同上注，第272页（第53篇）。

人自然可以在时间允许的情况下盘算长远的未来，这通常被当作理性的表现，但狂喜、愤怒、震惊等情绪反应也是长期进化的成果，它们是理性的另一种形式而已。在糟糕的情况下，平民代表会凭借人多势众通过均分财产、免除债务等过分而有害的法律。

[47]参见[澳]布伦南、[美]布坎南：《规则的理由——宪政的政治经济学》，秋风等译，中国社会科学出版社2004年版，第92—108页。尽管有些人更聪明也更有德行，但这些优势是自然的，而不是政治的，所有的人都可能表现出这些美德。